Dünya ekonomisinin kimin tarafından ve hangi araçlarla yönetildiği sorusu, uluslararası ilişkilerin alt alanı olan uluslararası politik ekonominin kurucu tartışmalarından biridir. Alanın öncü isimlerinden Susan Strange, States and Markets adlı eserinde devletler ile piyasalar arasındaki güç ilişkisini bu alanın merkezine yerleştirmiştir.¹ Bu yaklaşım, tartışmanın iki kutbunu da görünür kılmaktadır: Bir tarafta düzenleme yetkisini ve meşru otoriteyi elinde bulunduran devletler, diğer tarafta da üretimi, ticareti ve finansal akımları fiilen yönlendiren piyasa güçleri yer almaktadır. Bu yazının temel iddiası şudur: Dünya ekonomisinin yönetimi bugün ne tek başına devletlerin ne de tek başına devlet dışı aktörlerin elindedir. Küresel ekonomik yönetişim; otoritenin devletler, uluslararası kuruluşlar ve piyasa aktörleri arasında paylaşıldığı, iş birliği ile rekabetin iç içe geçtiği melez bir yapıya dönüşmüştür. Aşağıda önce savaş sonrası dönemin devlet merkezli mimarisi hatırlatılmakta, ardından devlet dışı aktörlerin yükselişi ile son dönemde devletin geri dönüşü ele alınmakta; sonuç bölümünde ise bu iki eğilimin birlikte okunması gerektiği savunulmaktadır.

Devlet Merkezli Mimari: Bretton Woods'tan G20'ye

İkinci Dünya Savaşı'nın ardından kurulan uluslararası ekonomik düzen, büyük ölçüde devletlerin kurucu iradesinin ürünüdür. 1944'te toplanan Bretton Woods Konferansı'nda Uluslararası Para Fonu (IMF) ile Dünya Bankası kurulmuş; 1947'de imzalanan Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması (GATT) ise 1995'te Dünya Ticaret Örgütüne (DTÖ) dönüşmüştür. John Gerard Ruggie'nin embedded liberalism (yerleşik liberalizm) kavramıyla tanımladığı bu düzen, dışa açık bir dünya ekonomisini devletlerin toplumsal refahı koruma yükümlülüğüyle bağdaştırma çabasına dayanmaktadır.² Piyasalar hızla uluslararasılaşırken kural koyma ve meşruiyet sağlama işlevi devletlerde kalmıştır.

Bu mimari, zamanla devletler arasındaki eş güdüm platformlarıyla güçlendirilmiştir. 1970'lerin ortasında sanayileşmiş ülkeleri bir araya getiren G7, uzun süre küresel ekonomik gündemi belirleyen başlıca forum olmuştur. 1999'da maliye bakanları ve merkez bankası başkanları düzeyinde kurulan G20 ise 2008 küresel finans krizinin ardından liderler düzeyine yükseltilmiş ve kriz yönetiminin merkezine yerleşmiştir. Robert Gilpin'in vurguladığı gibi, piyasaların işleyebilmesi için gereken hukuki ve siyasi çerçeveyi kuran, son tahlilde yine devletlerdir.³

Devlet Dışı Aktörlerin Yükselişi ve Otoritenin Yayılması

Diğer taraftan 1970'lerden itibaren derinleşen ekonomik karşılıklı bağımlılık, devlet merkezli okumanın sınırlarını da açığa çıkarmıştır. Robert Keohane ve Joseph Nye'ın complex interdependence (karmaşık karşılıklı bağımlılık) kavramı, dünya politikasının yalnızca devletler arasındaki resmî ilişkilerden ibaret olmadığına, toplumlar ve şirketler arasındaki ulusaşırı bağların da belirleyici olduğuna dikkat çekmiştir.⁴ Bu tespit bugün somut biçimde karşılık bulmaktadır. Üretimi küresel değer zincirleri üzerinden örgütleyen çok uluslu şirketler, yatırım ve istihdam kararlarıyla ülkelerin kalkınma stratejilerini doğrudan etkilemektedir. Moody's, Standard & Poor's ve Fitch gibi kredi derecelendirme kuruluşları, verdikleri notlarla devletlerin borçlanma maliyetlerini şekillendirmekte ve bir tür piyasa disiplini işletmektedir. Merkez bankalarını ve denetim otoritelerini bir araya getiren Basel Bankacılık Denetim Komitesi örneğinde görüldüğü üzere, kural koyma işlevi giderek teknik uzmanlık organlarına kaymaktadır. Dünya Ekonomik Forumu gibi platformlar küresel gündemin oluşumuna katkıda bulunurken sivil toplum kuruluşları ticaret, borç ve çevre başlıklarında izleme ve savunuculuk rolü üstlenmektedir. Susan Strange, 1990'ların ortasında bu gelişmeleri otoritenin devletlerden piyasalara doğru kayması olarak yorumlamış ve devletin geri çekilişinden söz etmiştir.⁵

Dijital ekonominin genişlemesi bu duruma yeni bir katman eklemiştir. Arama, sosyal medya, bulut bilişim ve çevrim içi ticaret alanlarında faaliyet gösteren büyük teknoloji şirketleri, veri akışlarının ve dijital altyapının önemli bir bölümünü denetlemektedir. Bu şirketlerin erişim, içerik ve ücretlendirmeye ilişkin kararları, milyonlarca kullanıcıyı ve işletmeyi doğrudan bağlayan fiilî kurallar niteliği taşımaktadır. Devletler bu güce kayıtsız kalmamıştır: Avrupa Birliğinin veri koruma ve dijital piyasa düzenlemelerinde görüldüğü gibi, dijital alanı yeniden kamu denetimine alma çabaları yoğunlaşmaktadır. Kripto varlıklar da benzer bir döngü izlemiş; önce piyasa eliyle gelişen bu alan, zamanla ulusal ve uluslararası düzenleyicilerin gündemine girmiştir.

Bununla birlikte devlet dışı aktörlerin otoritesinin niteliği dikkatle değerlendirilmelidir. Bu aktörlerin gücü çoğu zaman devletlerin bilinçli tercihlerine dayanmaktadır: Kredi derecelendirme kuruluşlarının etkisi, kamu düzenlemelerinin bu notlara atıf yapmasıyla kurumsallaşmış; küresel değer zincirleri, devletlerin ticaret ve yatırım rejimlerini serbestleştirmesiyle mümkün olmuştur. Buna bağlı olarak da ortada devletten tümüyle bağımsız bir otorite değil, devletlerin kısmen devrettiği ve gerektiğinde geri alabildiği bir yetki alanı bulunmaktadır.

Devletin Geri Dönüşü: Jeoekonomik Rekabet Çağı

Son on beş yılın gelişmeleri, sarkacın yeniden devletlere doğru salındığını göstermektedir. 2008 krizinde bankacılık sistemini kurtaran, mali genişleme paketlerini devreye sokan ve finansal düzenlemeleri sıkılaştıran aktör devlet olmuştur. Kovid-19 salgını tedarik zincirlerinin kırılganlığını ortaya koymuş; ekonomik verimlilik kadar arz güvenliğinin de stratejik bir mesele olduğu anlaşılmıştır. ABD ile Çin arasındaki ticaret ve teknoloji rekabeti; gümrük tarifelerini, ihracat kontrollerini ve yatırım taramalarını yeniden ekonomik yönetimin merkezine taşımıştır. Sanayi politikası uzun bir aradan sonra itibarını geri kazanmış, başta yarı iletkenler olmak üzere stratejik sektörlerde kamu destekleri yaygınlaşmıştır. Henry Farrell ve Abraham Newman'ın weaponized interdependence (silahlaştırılmış karşılıklı bağımlılık) kavramı, küresel finans ve iletişim ağlarının merkezinde yer alan devletlerin bu konumu bir baskı aracına dönüştürebildiğini göstermektedir.⁶ Rusya'nın Ukrayna'yı işgalinin ardından bazı Rus bankalarının SWIFT sisteminden çıkarılması ve Rusya Merkez Bankası rezervlerinin dondurulması, ekonomik ağların jeopolitik amaçlarla nasıl kullanılabildiğinin somut örnekleridir. Çok taraflı ticaret sistemindeki tıkanma da bu eğilimi pekiştirmektedir: Üye atamalarının engellenmesi nedeniyle işlevsiz kalan DTÖ temyiz mekanizması, kural temelli düzenin aşınmasının simgelerinden biri hâline gelmiştir.

Ne var ki devletin bu geri dönüşü, devlet dışı aktörlerin sahneden çekildiği anlamına gelmemektedir. Yaptırım kararlarını uygulamaya geçirenler küresel bankalar ve şirketlerdir; ileri çip üretimi az sayıda özel şirketin teknolojik kapasitesine bağlıdır; kamu borçlanmasının maliyeti hâlâ büyük ölçüde piyasalarda belirlenmektedir. Devletler hedefleri belirleyebilmekte, ancak bu hedeflere ulaşmak için piyasa aktörlerinin iş birliğine ihtiyaç duymaktadır. Tablo 1, bu iş bölümünün genel görünümünü özetlemektedir.

Tablo 1: Dünya Ekonomisinin Yönetiminde Başlıca Aktörler ve İşlevleri

Kaynak: Yazar tarafından hazırlanmıştır.

Sonuç

Dünya ekonomisinin yönetimi, tek bir merkezden yürütülen bir faaliyet olmaktan çıkmış; işlevlerin farklı aktörler arasında paylaşıldığı çok katmanlı bir yapıya evrilmiştir. Meşruiyet, güvenlik ve nihai düzenleme yetkisi devletlerde; teknik standartların üretimi büyük ölçüde uzman organlarda ve uluslararası kuruluşlarda; kaynakların günlük tahsisi ise piyasalardadır. Bu nedenle “Dünya ekonomisini devletler mi yoksa piyasalar mı yönetiyor?” sorusu, yerini “Hangi işlev, hangi aktörler eliyle ve hangi denge içinde yönetiliyor?” sorusuna bırakmalıdır.

Gelecek dönemin belirleyici gerilimi, jeopolitik kaygılarla hareket eden devletler ile verimlilik mantığıyla işleyen küresel piyasalar arasındaki açının büyümesidir. Devletlerin güvenlik gerekçesiyle ekonomik bağları koparması refah kayıplarını, piyasaların tümüyle denetimsiz bırakılması ise kriz ve meşruiyet sorunlarını beraberinde getirmektedir. Etkili bir küresel ekonomik yönetişim, bu iki mantığın birbirinin alternatifi olarak değil, tamamlayıcısı olarak kurgulanmasına bağlıdır. Türkiye gibi gelişmekte olan ülkeler açısından bundan şu sonuç çıkarılabilir: Hem G20 gibi devletler arasındaki platformlarda etkin temsil hem de çok uluslu şirketler ve finans piyasalarıyla kurulacak öngörülebilir ilişkiler, aynı stratejinin birbirini bütünleyen parçaları olarak görülmelidir.

Referanslar

^{1- Susan Strange, States and Markets (London: Pinter Publishers, 1988).}

^{2- John Gerard Ruggie, “International Regimes, Transactions, and Change: Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order”, International Organization 36/2 (1982), 379-415.}

^{4- Robert Gilpin, Global Political Economy: Understanding the International Economic Order (Princeton: Princeton University Press, 2001).}

^{5- Robert O. Keohane – Joseph S. Nye, Power and Interdependence: World Politics in Transition (Boston: Little, Brown and Company, 1977).}

^{5- Susan Strange, The Retreat of the State: The Diffusion of Power in the World Economy (Cambridge: Cambridge University Press, 1996).}

^{6- Henry Farrell – Abraham L. Newman, “Weaponized Interdependence: How Global Economic Networks Shape State Coercion”, International Security 44/1 (2019), 42-79.}